수없이 좌초됐던 검찰 개혁이 어느새 목적지를 눈앞에 두고 있다. 하지만 순풍에 돛 단 듯 나아가던 문재인 정부의 검찰 개혁은 조국 전 장관을 둘러싼 각종 스캔들과 숨죽였던 검찰의 반발이라는 암초에 부딪혔다. 여러 번 손을 바꿔가며 진행된 검찰 개혁은 각종 논란의 대상이 돼 왔다. 국민의 정부부터 문재인 정부까지, 검찰 개혁이 거쳐 온 지난한 과정을 The HOANS가 정리했다.
검찰 개혁, 왜 제기됐나
검찰 개혁은 검찰에 권력이 집중되며 발생하는 각종 폐단을 막는 것을 목표로 한다. 세세한 정책은 정권마다 상이하지만 기소권과 수사권을 모두 쥐고 있는 검찰의 권력을 분산한다는 골자는 단단하게 유지됐다. 이처럼 검찰에 권력이 집중되는 구조는 일제강점기로 거슬러 올라간다. 1912년 조선총독부는 조선형사령을 공포해 검사에게 자유로운 강제수사의 권한을 제공하며 사법경찰관을 검사의 지휘를 받는 존재로 한정했다. 본래 자국 시스템을 본 따 경찰에게 수사권을 부여하려 했던 미 군정 역시 경찰의 독자적 수사 역량에 의심을 품으며 검찰의 수사지휘권을 존치했다. 이후 박정희 대통령이 검찰의 권력을 공고히 하며 검찰이 수사지휘권을 독점하는 체제가 확립됐다.
하지만 검찰의 막강한 권한은 ‘검찰 공화국’이라는 오명과 함께 다양한 문제점을 낳았다. 검사가 기소권과 수사종결권을 독점하며 ‘제 식구 감싸기’ 수사가 자행된다는 비판이 꾸준히 제기됐다. 검찰 내부의 비위에 관해서는 기소를 포기하거나, 제대로 된 증거 확보 전 수사를 종결해버리는 정황이 포착되면서다. 2009년 정인균 당시 부장검사가 사건 관련 청탁과 함께 건설업체 대표로부터 그랜저 승용차와 현금 등 금품 수천만 원어치를 수령한 ‘그랜저 검사 사건’이 대표적이다. 검찰은 정 전 부장검사가 수령한 금전을 뇌물로 보기 어렵다며 무혐의 처분을 내렸다. 정권의 입맛에 맞춘 표적 수사를 자행한다는 지적 역시 자주 제기됐다. 2008년 미국산 소고기의 광우병 위험성을 보도한 PD수첩에 대해 수사가 진행되자 이런 주장은 더욱 힘을 얻었다. 이후 기소권과 수사권을 독식한 검찰 권력에 대한 견제 목소리가 높아지며 검찰 내 정치적 중립성 유지에 대한 필요성이 대두됐다.
검사와의 대화부터 우병우까지
간간히 제기되던 검찰 개혁 논의가 본격적으로 수면 위로 떠 오른 것은 김대중 정권부터다. 김대중 대통령은 자치경찰제 도입과 고위공직자비리수사처(이하 공수처) 설치를 대선 공약으로 내세우며 보다 실질적인 검찰 개혁을 약속했다. 법관, 검사, 고위 경찰공무원에 대한 공소권을 갖는 권력형 비리 전담 기구인 공수처는 검찰의 기소 독점을 견제하기 위한 장치로 제안됐다. 이는 자연히 경찰의 수사권 독립 요구로 이어졌으나 검찰이 강력하게 반발하며 무위로 돌아갔다. 하지만 국민의 정부는 1999년 발생한 대형 권력형 비리의혹사건인 ‘옷로비 사건’에 대해 역사상 최초로 특별검사 제도를 도입하며 소기의 성과 또한 남겼다.
노무현 대통령은 검찰 개혁을 중요 대선 공약으로 내세우며 김대중 정권이 완성하지 못한 검찰개혁을 이룩하겠다고 천명했다. 노 전 대통령은 ▲공수처 도입 ▲검경수사권 조정 ▲검사동일체 폐지 등 굵직굵직한 공약을 내세우며 검찰 내 부정부패 척결에 대한 해법을 제시했다. 그러나 검찰이 대통령의 개혁안에 크게 반발하며 검찰 개혁은 쉽게 이뤄지지 않았다. 가장 상징적인 사건은 노 전 대통령 취임 2주 후에 진행된 ‘검사와의 대화’다. 검찰 개혁에 대한 젊은 검사들의 지지를 확인하려 했던 청와대의 의도와 달리 평검사들마저 대통령에게 반기를 들며 검찰 인사권을 검찰총장에게 이양할 것을 요구했다. 정권의 첫 검찰총장이었던 송광수 총장 또한 강금실 법무부 장관과 갈등을 겪고 정부에 맞서며 검찰 개혁은 동력을 잃어가기 시작했다. 검찰 집단의 지지를 얻는 데 실패한 참여 정부의 검찰 개혁은 실패로 돌아갔으며, 공수처 설치와 검경수사권 조정 모두 임기 후반 주요 의제에서 밀려났다.
이명박 대통령과 박근혜 대통령이 이끈 9년의 보수 정권은 검찰 개혁을 표방했으나 실질적인 변화는 불러일으키지 못했다는 평가를 받는다. 이 전 대통령은 검찰 개혁을 큰 과제로 언급하며 전관예우 금지를 공약으로 내세웠다. 하지만 경찰을 명실상부한 수사 주체로 인정한다는 발언을 남기며 경찰의 수사개시권을 인정한 것에 그쳤다. 박 전 대통령은 정치적 중립성 논란이 끊이지 않았던 중앙수사부를 폐지하겠다고 발표했다. 반부패부는 직접수사권을 내려놓으며 중앙수사부를 대체하기 위해 신설됐지만, 특별수사지휘권을 정치적으로 활용하며 중수부의 전철을 밟았다. 이후 박 전 대통령이 우병우 전 민정수석 등 다수의 검찰 출신 인사들을 청와대에 기용하며 검찰과 권력 간 유착 관계는 더욱 강화됐다.
2017: 다시 펼친 검찰 개혁의 꿈
하지만 더뎠던 검찰 개혁은 박 전 대통령의 탄핵과 함께 새로운 국면을 맞이했다. 우병우 전 민정수석이 개입한 사법농단 의혹이 불거지며 검찰 개혁에 대한 국민적 열망이 강해지면서다. 검찰 개혁을 포함한 적폐 청산을 1호 공약으로 내세운 문재인 후보는 물론 문 후보와 사사건건 대립하던 홍준표 후보마저 검찰 개혁을 공약으로 내세웠을 정도로 검찰 개혁에 대한 초당적 지지가 형성됐다. 취임 이후 문재인 대통령은 참여 정부의 숙원을 다시금 의제에 올렸다. 문 대통령은 비리에서 범죄로 수사 범위를 넓히고, 기소권과 수사권을 동시에 갖도록 하는 공수처를 신설하겠다고 밝혔다. 수사권만을 지닌 참여 정부의 공수처 계획보다 더 과감한 청사진을 내세운 문 정부는 검찰 개혁에 대한 강한 의지를 불태웠다.
2017년 8월 9일, 법무부는 전원 민간 위원으로 구성된 제1기 법무·검찰 개혁위원회(이하 개혁위)를 발족했다. 일반 국민의 입장을 더욱 충실히 반영하고자 민간 위원만으로 구성된 개혁위가 한 해 동안 5차례 발표한 권고안 중 가장 화제가 된 것은 공수처 신설 권고안이다. 해당 권고안을 발표한 개혁위 한인섭 위원장은 “기존 제도로는 고위 공직자의 권력형 비리를 제대로 방지할 수 없다”며 공수처가 권력으로부터 독립된 기관으로서 검찰 내 비리 등을 수사하는 역할을 맡을 것이라고 밝혔다.
개혁위 권고안에 따르면 공수처는 독립기구로서 고위 공직자와 관련된 범죄에 대해 ▲수사권 ▲기소권 ▲공소 유지권을 갖게 된다. 공수처장은 추천위원회가 추천한 2명 중 1명을 대통령이 지명해 임명되며, 공수처의 수사대상은 ▲정무직 공무원 ▲고위공무원단에 속하는 공무원 이상의 고위직 공무원과 그 가족의 직무 관련 범죄 ▲검사 또는 경무관급 이상의 경찰 공무원의 모든 범죄 등이다. 자유한국당은 대통령의 공수처장 임명권과 기소권과 수사권을 모두 지닌 공수처의 막강한 권한에 대해 우려를 표하며 공수처가 ‘슈퍼 검찰’이 될 것이라고 비판했다. 문무일 검찰총장에게 이목이 집중됐지만 문 총장은 개혁위 권고안을 국민의 뜻으로 알고 따르겠다며 침묵했다.
2018: 혼란스러운 개혁, 조용히 끓는 불만
2018년 1월 14일, 청와대는 경찰에게 수사권을 상당 부분 이관하고 검찰의 직접 수사를 축소하는 권력기관 개혁 방안을 발표했다. 해당 개혁안은 검찰 권력을 분리·분산하는 첫 번째 방침으로 수사권 조정을 제시했다. 구체적으로 수사권의 어떤 부분이 이관될 것인지는 밝히지 않았으나 그동안의 논의로 미뤄보아 수사종결권을 이전할 것으로 점쳐졌다. 하지만 개혁위에서 내놓은 권고안에는 검찰이 수사종결권과 영장 청구권을 유지한다는 내용이 담겼다. 한껏 기대감을 드러내던 경찰 측은 개혁위의 권고안이 청와대 발표에 못 미친다며 불만을 제기했고, 국회의원들이 앞다퉈 개혁안을 발의하며 혼란은 가중됐다. 오랜 논의 끝에 6월 21일 ▲1차 수사권 ▲수사 종결권 ▲부패·선거 비리 등 특수사건 외 사안에 대한 수사권을 경찰에 넘겨준다는 검경수사권 조정 합의안이 도출됐다. 이에 따르면 검찰은 경찰의 사건 송치 전까지 수사를 지휘할 수 없으며, 경찰은 사건관계자가 이의를 제기하지 않은 불기소 사건에 한해 검찰에 송치하지 않을 수 있다. 또한 일반 형사 사건은 경찰이 전담하도록 해 경찰의 수사 범위를 확대했다. 이는 검찰의 수사지휘권의 실질적 폐지를 의미한다.
검경수사권 조정안을 반기는 경찰과는 달리 검찰 측은 심상치 않은 기류를 보였다. 국민의 뇌리에 남은 사법 농단 의혹으로 조심스레 행동하던 검찰 내에서 불만을 제기하기 시작한 것으로 풀이된다. 문 총장은 검경수사권 조정이 논의 중이던 3월 논의 과정에서 한국당이 제기한 ‘검찰 패싱 논란’을 부정하지 않은 데 이어, 10월 국정감사 자리에서는 조정안에 동의하지 않는 부분이 많다며 직접적인 반대 의사를 표했다. 검찰의 수사지휘권을 유지하면서 검찰의 직접 수사는 제한적으로만 허용해야 한다고 주장한 더불어민주당 금태섭 의원을 비롯해 다른 검사 출신 의원들 역시 여야 관계없이 검경수사권 조정안에 반대의 뜻을 밝혔다.
2019: 반기를 든 검찰, 그리고 조국
2019년 4월 국회 사법개혁특별위원회는 형사소송법 일부개정안·검찰청법 일부개정안을 아우르는 검경 수사권 조정안의 신속처리법안(패스트트랙) 지정을 두고 무기명 투표를 진행했다. 당시 참석자 전원이 만장일치로 지정에 찬성했으나, 이에 문 총장은 5월 해외출장 중 성명과 이후 기자회견을 통해 “민주적 원칙에 부합하지 않고, 기본권 보호에 빈틈이 생길 우려가 있다”며 검찰 내 자체 개혁에 박차를 가하겠다는 뜻을 밝혔다. 침묵으로 소극적 대응을 일삼던 문 총장이 이례적으로 강한 반대 의사를 표명하자 일약 화제가 됐다. 조국 당시 민정수석은 “경찰 권력 비대화 우려는 해소돼야 한다”며 부분적 동의를 밝혔으나 검찰 개혁 속도 조절이나 조정안 수정이 아닌 경찰 내부 개혁을 통해 해소하겠다 주장했다.
한때 전 국민적 지지를 받았던 검찰 개혁은 조국 전 법무부 장관 사태를 기점으로 정치적 함의를 가진 단어로 변모했다. 7월 취임한 윤석열 검찰총장은 청문회 자리에서 “(수사권 조정에 대해) 저항할 생각은 없지만, 충분히 의견을 개진하겠다”는 중도적 입장을 표명해 검찰 개혁을 둘러싼 갈등이 일단락될 것으로 점쳐졌다. 그러나 8월 조국 민정수석이 법무부 장관 후보로 지명된 직후 조국 일가에 대한 의혹이 동시다발적으로 제기되며 상황은 급변했다. 같은 달 27일 검찰이 관련 대학 및 자택에 대한 강제수사에 돌입하자 여당은 검찰 개혁을 저지하기 위한 정치적 표적 수사라며 즉각 반발했다. 이후 조 전 장관에 대한 지지를 호소하는 서초동 집회에서 ‘조국 사퇴’에 맞서 ‘검찰 개혁’이라는 표어가 등장하며 검찰 개혁을 둘러싼 정치적 대립이 본격화했다.
하지만 각종 잡음에도 불구하고 검찰 개혁은 일사천리로 진행됐다. 조 전 장관 재직 시절 출범한 2기 개혁위는 검찰과 더불어 조 전 장관의 취임부터 사퇴 발표 세 시간 전까지 한 달여 간 13차례 개혁안을 발표했다. 법무부도 개혁위와 검찰의 안을 정리해 11개 검찰개혁안을 내놓았으나, 법조계에서 특수부 축소와 공개소환·촬영 전면 금지 등 다수의 조항이 조국 일가 수사와 직접적인 관련이 있다며 비판을 듣는 등 마땅한 성과를 거두지 못했다. 입법 역시 바쁘게 이뤄졌다. 해가 바뀌긴 직전 12월 30일 공수처법이 한국당 측의 강력한 반발에도 불구하고 국회 본회를 통과해 공수처 설치가 현실화 단계에 접어들었다. 검찰의 수사지휘권을 삭제하고 경찰에게 1차 수사 종결권이 부여해 혐의가 없는 것으로 판단될 시 검찰 송치 없이 사건 종결이 가능토록 한 검경 수사권 조정안 또한 올해 1월 9일 본회의를 통과하며 검찰 개혁이 현실화 단계에 이르렀음이 명백해졌다.
2020: 추미애 대 윤석열, 식지 않은 논란
추미애 전 더불어민주당 대표가 신임 법무부 장관으로 임명되며 검찰 개혁은 새로운 국면을 맞이했다. 신임 법무부 장관과 검찰총장은 인사권에서부터 정면충돌했다. 1월 8일 강행된 검찰 고위간부 인사에서 윤 총장의 측근이자 정부 여당의 울산시장선거 공작 및 유재수 비리 비호사건을 수사하던 대검찰청 차장과 반부패·강력부장 등이 모두 좌천됐다. 이에 9일 국회 법사위 전체회의에서 자유한국당 정점식 의원이 “이번 인사가 검찰총장 의견을 들어야 한다는 검찰청법 34조를 위반한 것 아니냐”고 질문하자 추 장관은 “검찰청법 위반이 아니라 검찰총장이 (법무부 장관의) 명을 거역한 것”이라고 답했다. 법무부 장관이 검찰총장에게 ‘항명’이라는 표현을 사용하며 공개 비판하자 여야는 각각 윤 총장과 추 장관의 사퇴를 요구하며 대립했다.
두 사람이 첨예하게 대립하던 와중 불거진 검언유착 의혹은 윤 총장의 발을 묶었다. 3월 31일, MBC 뉴스데스크는 윤 총장의 최측근인 한동훈 검사장과 채널A 이동재 기자 간에 유착 관계가 있었다는 검언유착 의혹을 보도했다. 이에 윤 총장이 대검찰청 인권부에 사건을 배당하자 추 장관은 총장 최측근 수사를 대검찰청이 지휘해서는 안 된다며 법무부에서 발탁한 이성윤 지검장의 서울중앙지방검찰청에 배당할 것을 압박했다. 윤 총장은 수사 과정에서 전문수사자문단 소집을 시도했는데, 서울중앙지검 수사팀은 수사 보안 등을 이유로 반대하며 자문 위원을 추천하지 않았다. 윤 총장이 자문단 소집을 강행하자 추 장관은 크게 반발하며 총장에 대한 직접 수사지휘권을 발동, 대검의 완전 배제와 자문단 소집 취소를 명령했다. 추 장관과 대립하던 윤 총장은 결국 서울중앙지검 수사팀을 포함한 독립수사본부 구성 후 결과만 보고 받기로 하며 한 발 물러났다.
윤 총장의 기세가 꺾이자 개혁위와 여당은 더 과감한 개혁을 시도했다. 7월 27일 개혁위에서 내놓은 검찰개혁 권고안에는 검찰총장의 지휘권을 폐지하는 내용이 담겨 식물 총장 논란이 제기됐다. 하지만 논란에도 불구하고 검찰 개혁 관련 입법은 빠른 속도로 진행되고 있다. 4월 총선에서 여권이 압승을 거둔 탓에 야권의 반발은 큰 의미를 갖지 못했다. 지난달 4일 ▲인사청문회법 ▲국회법 ▲공수처장후보추천위원회 운영 규칙 등 공수처 후속 3법이 국회 본회의를 통과했다. 본래 7월 15일 예정된 공수처 출범은 헌법재판소 위헌법률심판 판결이 나온 후 후보추천위원회를 구성하자는 야당의 주장에 일시 정지 상태지만 여권은 야권이 끝까지 동의하지 않는다면 공수처법 개정을 통해서라도 설치를 강행하겠다는 입장이다.
검찰 개혁, 안착할 수 있을까
역대 정부의 숙원이었던 검경 수사권 조정과 공수처 설치가 모두 실현됐음에도 불구하고 논란은 끊이지 않고 있다. 대검 수사심의위는 7월 25일 한동훈 검사장에 대한 수사 중단과 불기소를 권고해 여권 측의 강력한 반발을 불러왔다. 발언을 삼가던 윤 총장도 지난달 3일 “민주주의 허울 쓴 독재, 전체주의”를 언급하며 정부 여당과 대립각을 세웠다. 추 장관과 윤 총장의 대립이 쉬이 가라앉지 않는 가운데, 공수처 설치가 강행된다고 하더라도 공수처장 임명에 관해 또다시 잡음이 일 가능성이 크다. 경찰 권력의 비대화에 대한 우려도 잔존하는 만큼, 검찰 개혁 논란사의 종언은 요원해 보인다.
장윤서·김준범·민재승·이가영 기자
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