지난달 실시한 각종 여론조사에서 미래통합당의 정당지지율이 박근혜 전 대통령 탄핵 이후 처음으로 더불어민주당을 추월한 것으로 발표됐다. 가장 큰 요인으로는 부동산 정책의 실패가 지목됐다. 투기 수요 억제를 통한 집값 안정이라는 목표와 시장 논리 사이에서 시름하는 현 정부 이후 등장한 각종 부동산 정책을 The HOANS가 돌아봤다.
지난 7월 10일 정부가 발표한 22번째 부동산 정책을 뒷받침하는 부동산 세법 개정안이 지난달 4일 국회 본회의를 통과했다. 개정안은 ▲종합부동산세(이하 종부세) ▲양도소득세 ▲취득세 ▲법인세의 세율을 상향 조정함으로써 정부의 부동산 수요 억제책을 강화한다는 내용을 담고 있다. 같은 날 홍남기 경제 부총리 겸 기획재정부 장관은 서울 및 수도권 지역에 26만 2000호 이상의 주택을 공급할 계획이라며 23번째 부동산 정책을 추가로 발표했다. 그러나 주택시장은 정부의 의도대로 흘러가지 않고 있다. 한국감정원이 발표한 주택매매가격지수에 따르면 서울 주택매매가격은 꾸준히 상승하고 있어 올해 7월을 작년 6월과 비교했을 때 약 4%가량 상승한 것으로 나타났다. 이처럼 정부가 꾸준히 새로운 정책을 내놓으며 주택 가격 안정화를 꾀했으나 서울을 중심으로 한 주택 가격의 상승세는 쉬이 가라앉지 않는 모양새다.
정권 따라 격동한 정책
문재인 정부의 부동산 투기 억제책은 이전 노무현 정부의 부동산 정책 기조와 닮아있다. 노무현 정부의 가장 큰 목표는 부동산 시장의 투명성 제고와 투기 수요 억제를 통한 가격 안정화였다. 이에 부동산 실거래가 신고제를 시행하며 주택 매매 시 기준시가에 따라 납부하던 취득세·양도소득세를 실거래가 기준으로 납부하도록 해 시장의 투명성을 높였다. 또한 투기지역과 투기과열지구에 대해 *주택담보대출비율(LTV)과 **총부채상환비율(DTI) 규제를 확대하는 대출 규제를 통해 투기 수요를 억제하는 방안을 마련하기도 했다. 더불어 다주택자를 대상으로 부동산 자산 관련 조세를 강화하며 부동산 가격을 안정시키고자 했다. 하지만 노무현 정부 동안 주택 가격은 전체적으로 상승세가 이어지며 정책들의 목표는 온전히 달성되지 않았다. 그뿐만 아니라 세금부담을 느낀 다주택자들이 비교적 가치가 낮은 주택부터 처분하며 지방의 부동산 가격은 폭락하는 현상이 벌어져 서울과 지방의 양극화를 심화했다는 평가도 나왔다.
이후 들어선 이명박 정부의 기조는 시장경제 원리에 따라 이전 정부의 과도한 규제를 완화하고 충분한 주택 물량을 공급해 가격안정을 도모하는 것이었다. 또한 2008년 세계 금융위기로 부동산 가격이 크게 하락하고 위축된 시장 상황을 극복하기 위해 부동산 경기 활성화에 초점을 맞췄다. 1가구 1주택자에 대한 종부세·양도소득세를 완화하는 것을 시작으로 다주택자 대상 조세도 한시적으로 감면하며 부동산 시장 기능회복에 힘썼다. 이와 더불어 정부가 강남 3구 이외의 투기지역·투기과열지구를 해제하고 재개발·재건축 규제를 완화한다고 발표하면서 강남지역 재건축에 대한 기대감이 형성됐다. 이에 따라 2009년 부동산 경기가 잠시 활성화되기도 했으나 여전한 경기 침체로 인해 부동산 가격이 계속해서 회복세를 띨 수는 없었다. 주택 가격은 점차 하락세를 보였고 자연스레 주택 구매 수요도 감소했다. 대신 전세 수요가 늘면서 2009년 8월 이후 실질 전세금의 상승세가 두드러지게 나타났다. 재개발과 재건축이 대상 지역 원주민들에 대한 충분한 고려 없이 성급하게 진행됐다는 비판도 제기됐다.
이명박 정부 이후 ▲주택시장 침체 ▲전세금의 과도한 상승 ▲월세 주택의 증가가 박근혜 정부가 해결해야 할 숙제로 맡겨졌다. 박근혜 정부는 기존 주택 매입에 양도소득세를 면제하고 민간공급 촉진을 위해 공공 공급물량을 조정하여 공급을 축소하는 방안으로 부동산 시장 정상화를 꾀했다. 이후 LTV와 DTI 규제를 각각 70%와 60%로 완화해 유동성이 부동산 시장으로 흘러갈 수 있도록 했고, 이런 규제완화책은 주택거래의 수요를 늘려 주택 가격 상승률이 물가상승률을 2~3배 초과할 정도로 활성화됐다. 하지만 전세가 또한 박근혜 정부 동안 약 16% 상승해 매매가격의 상승 폭을 크게 뛰어넘었다. 전세가와 매매가의 차이가 크게 나지 않는 현상이 발생하며 주택 구매 수요가 계속해서 증가했고 과도한 가격 상승세가 이어지며 투기 성향의 수요도 늘어났다. 전·월세 대책 도입이 좌절되고 금융규제 완화로 가계부채가 늘어난 점 또한 국민경제를 불안케 하는 요소로 남았다.
다주택자 겨냥, 부동산 증세
박근혜 정부의 뒤를 이은 문재인 정부는 종부세 강화와 같은 부동산 규제 정책을 꾸준히 발표하며 부동산 시장의 과열을 억제하고자 했다. 종부세는 부동산 보유 정도에 따라 조세의 부담 비율을 달리해 납세의 형평성을 높이기 위한 세금이다. 투기 수요를 억제해 부동산 가격을 안정시키기 위해 2005년부터 시행됐다. 현 정부는 2018년 9·13 부동산 정책에서 조정대상지역에 대해 최대 2%였던 종부세를 최대 3.2%까지 강화했다. 이후 과세표준 구간에 따라 0.1~0.8%P까지 종부세율을 높이며 부동산 시장 안정화를 꾀했다. 이에 더해 지난달 4일 본회의를 통과한 부동산 세법 개정안을 통해 다주택자에 대한 종부세를 과세표준 구간에 따라 기존 0.6~3.2%에서 1.2~6.0%까지 강화했다. 이 과정에서 다주택자뿐만 아니라 1주택자에 대한 종부세도 기존보다 0.1~0.3%P까지 상승해 논란이 일기도 했다.
지난달 4일 통과된 부동산 세법 개정안은 종부세뿐 아니라 ▲양도소득세 ▲취득세 ▲법인세까지 강화함으로써 투기 수요를 억제하겠다는 정부 정책의 방향성을 여실히 보여준다. 양도소득세는 주택의 구매 시기와 판매 시기 간 시세차익에 부과하는 세금으로, 차익의 규모에 따라 세율이 달라진다. 또한 대상 주택이 조정대상지역에 위치할 경우 납세자가 보유하고 있는 주택의 개수를 세율에 가산해 반영하는 방법을 채택하고 있다. 이번 개정안을 통해 기존 ▲2주택 10% ▲3주택 이상 20%였던 가산세율이 각각 10%P씩 올라 ▲2주택 20% ▲3주택 이상 30%로 설정됐다. 취득세의 경우 최고세율이 4%였으나 12%까지로 변경됐으며 법인세 추가 세율이 10%에서 20%로 올랐다. 정부는 종부세율과 양도소득세율의 인상을 내년 6월로 유예하는 등 다주택자의 주택 처분을 유도하고 있다.
정책의 중심, 금융규제
정부는 부동산 금융규제도 적극적으로 시행하고 있다. 금융규제의 목적은 투기를 위한 대출을 제한해 주택 가격 상승을 억제하고 실수요자가 대출을 받아 주택을 살 수 있게 하는 데 있다. 이에 따라 ▲투기과열지구 ▲투기지역 ▲조정대상지역의 주택을 대상으로 ▲다주택자 ▲법인 ▲임대사업자 등에 대한 대출 규제가 점차 강화됐다. 이 과정에서 주택담보대출의 최대 대출가능액을 정하는 기준으로 LTV, DTI 등이 사용됐다. LTV와 DTI가 낮아질수록 대출가능액이 줄어든다.
투기 수요를 부동산 문제의 근원으로 보는 정부 시각에 따라 금융규제는 정부의 첫 부동산 대책인 2017년 6·19대책에서도 중요하게 다뤄졌다. 기존 조정대상지역에 부과되던 LTV 70%, DTI 60%의 규제는 각각 10%P씩 강화돼 LTV 60%, DTI 50%의 규제가 적용됐다. 이후 LTV와 DTI 규제는 점차 강화돼 2018년 9·13 대책에서 투기과열지구·투기지역에서 다주택자의 경우 LTV 0%, 즉 주택담보대출이 금지되는 규제가 적용됐다. 그런데도 부동산 가격 급증세가 진정되지 않자 다주택자만을 겨냥하던 금융규제의 대상이 점차 넓어져 올해 6·17 대책에 이르러서는 완화된 규제를 적용받던 주택 매매·임대사업자의 주택담보대출 또한 금지됐다.
무주택자 외 수요자의 대출을 제한하는 금융규제는 주택 매입액의 대부분을 대출로 해결한 후 가격 상승에 따른 시세차익의 발생을 기대하는 투기 방식을 차단하기 위함이었다. 이는 투기 수요를 억제한다는 정부 기조에 가장 부합하는 정책이었으나 규제가 점차 강화되며 금융규제가 오히려 시장을 왜곡한다는 비판에 직면했다. 정진욱 한국경제학회장은 이데일리와의 인터뷰에서 “대출 규제가 현금 부자만 부동산에서 이득을 보게 만들었다”며 정책을 비판했다. 금융규제의 구멍을 막으려 규제 대상을 확대하다 보니 실수요자의 대출도 막혀버렸다는 것이다.
새로운 방향, 공급 확대
현 정부의 부동산 정책 기조에 따라 주택공급 정책 또한 실거주자를 위한 주택을 공급할 수 있도록 추진되고 있다. 2017년 8·2 대책에서는 수도권 교통 요지에 ▲공공임대 13만 호 ▲공공지원 주택 4만 호 등 17만 호의 공적 임대주택을 공급하고 ▲신혼희망타운도 연 1만 호씩 총 5만 호를 추가로 공급하겠다는 내용이 제시됐다. 이어 2018년 8·27 대책에는 수도권에 37곳의 소규모 공공택지, 총 33,000호를 추가 개발하고 투기지역 및 투기과열지구를 추가 지정하는 내용이 포함됐다. 규제 및 수요 억제를 통한 단기 처방과 공급 확대를 통한 장기 처방을 병행하기 위해서였다.
동년 9월 21일에는 ‘3기 신도시 공급’ 대책이 언급됐다. 3기 신도시로 선정된 곳은 ▲왕숙 ▲교산 ▲계양 ▲대장 ▲창릉이다. 3기 신도시의 주요 목표는 서울 집값 안정이기 때문에 대상 지역 모두 2기 신도시 대비 서울 접근이 편리한 지역으로 구성됐으며 예정 물량은 20만 가구로 예측된다. 그러나 3기 신도시에 대한 일부 인근 지역사회의 여론은 굉장히 부정적이다. 특히 창릉신도시가 주택 가격에 영향을 끼칠 것으로 예상되는 일산, 운정신도시 내 주택 보유자들의 반발이 거세다. 해당 지역은 이미 주택 공급량이 많아 주택 가격이 하락세에 접어든 상태이기에 지역 주민들의 더욱 큰 반발을 초래하고 있다.
2기 신도시 계획 당시부터 언급되던 부족한 교통인프라 문제 또한 지역 주민들의 반대 이유 중 하나이다. 수도권 서북권은 150만 명이 넘는 거주 인구와 서울로의 많은 통학·통근인구에도 불구하고 3호선과 경의중앙선에만 크게 의존하고 있어 서울과의 교통망이 충분히 마련되지 않았다고 평가된다. 현 인구도 감당하기 버거울 정도로 기반시설이 미비한 상태에서 창릉신도시까지 조성돼 인구가 추가로 유입될 경우 심각한 교통대란이 발생할 수밖에 없다는 것이 해당 지역 주민의 주장이다. 23일에는 국토교통부에서 지역민들이 제시한 교통 혼잡 문제를 해결할 대안으로 인천 2호선 연장 추진, 기존 버스전용차로를 크게 개선한 형태인 S-BRT(간선급행버스체계) 등의 계획을 발표했으나 서울 도심 방면 교통수단이 부족하다는 핵심 교통 문제에 다가가지 못했다는 평이 제기된다.
지난달 4일 정부는 서울에 10만 가구 이상의 주택을 공급하는 ‘서울 수도권 주택공급대책’을 추가로 발표했다. 국토교통부는 ▲군부지 ▲국가시설 이전으로 확보된 국유지 ▲공공기관 미 매각부지 등의 유휴부지를 활용해 신규 택지 3만 호의 조성부지를 마련했다. 본래 정부는 강남지역을 포함한 일부 그린벨트 지역을 해제하고 부지에 포함하는 방안을 검토했으나 서울시와 시민단체의 반대 끝에 노원구에 위치한 태릉골프장만을 개발하기로 했다. 도시계획 규제 개선과 관련된 내용도 담겼다. 공공이 재건축에 참여할 경우에 한해 최대 300%였던 주거지역 용적률을 준주거지역 용적률 상한인 500%까지 상향하고 최대 35층이었던 서울 주택 층수 제한도 50층까지 완화했다. 이와 같은 재건축·재개발 완화 정책은 지금까지 현 정부가 펼쳐왔던 부동산 정책과는 완전히 다른 방향의 방식에 속한다. 지난 7월 24일 김현미 국토교통부 장관이 부동산 정책이 실패했다고 인정한 후, 관련 정책의 방향을 전면 수정한 것으로 보인다.
갈팡질팡, 임대차 정책
문재인 정부의 부동산 대책 중 가장 큰 변동을 겪은 정책은 임대차 정책이다. 임기 초 정부는 등록임대사업자 확대를 통해 임차인의 권리를 증진하고 다주택자의 투기 수요를 양성화하는 것을 임대차 정책의 방향으로 설정했다. 등록임대사업자 제도는 2014년 임대차시장 선진화를 목적으로 만들어진 제도로, 등록임대사업자로 등록하면 임대료 인상률이 제한되고 4~8년 동안 특별한 사정이 없는 경우 재계약 거절이 불가능하지만 양도소득세와 지방세 등 세제 혜택을 받을 수 있다. 이런 방향에 따라 2017년 12·13 대책에서 8년 이상 장기등록임대사업자에게 각종 세금과 건강보험료 인상분을 감면하는 등의 파격적인 혜택이 부여됐다. 정부의 적극적인 혜택 제공은 곧 효과를 발휘해 2017년 초 26만 명 수준이던 등록임대사업자 수가 2018년 약 40만 명, 2020년 초 약 51만 명으로 늘어났다.
정책은 단기적 목표를 충실히 달성했지만, 등록임대사업자를 확대한다는 정책 목표로 인해 예상치 못한 문제가 발생했다. 완화된 대출 규제를 적용받고 양도소득세도 큰 폭으로 감면받는 등록임대사업자가 늘어나면서 주택매매시장에 공급이 줄어들었다. 이것이 부동산 가격 상승의 주요인으로 작용해 부동산 시장 안정이라는 궁극적 목표 달성을 저해한다는 비판이 제기된 것이다. 정부는 임대사업자에게 과도한 혜택을 준다는 비판을 수용해 2018년 9·13 대책 이후 등록임대사업자에 대한 혜택을 순차적으로 축소하고 올해 7·10 대책에서는 사실상 등록임대사업제도를 폐지했다. 이에 대해 정부가 스스로 정책 방향을 급선회하며 정책의 신뢰성을 저하했다는 지적이 나왔다.
등록임대사업자 제도는 폐지 수순을 밟게 됐지만 임차인 보호 정책은 오히려 강화됐다. ▲계약갱신청구권 ▲전·월세 상한제 ▲전·월세 신고제를 요지로 하는 주택임대차보호법 개정안과 부동산 거래신고 등에 관한 법률 개정안, 소위 ‘임대차 3법’이 시행됐기 때문이다. 이는 사실상 기존 등록임대주택사업자가 임차인에게 제공했던 권리를 전체 임대차시장으로 확대한 것으로 임차인은 1회의 계약갱신을 보장받고 임대료 인상 폭은 직전 임대료의 5% 내에서 각 지자체가 정하는 수준으로 제한된다. 또한 시행령에 규정된 지역 내 일정 임대료 수준의 임대차 계약 시 계약 당사자는 30일 안에 계약을 신고해야 한다.
임대차 계약에서 임차인의 권리를 대폭 강화한 임대차 3법이 임대인 우위의 임대차 계약의 고질적 문제를 일부 해소했다는 평가가 나온다. 한국도시연구소 최은영 소장은 경향신문과의 인터뷰에서 “기존 세입자에게도 갱신요구권을 부여함으로써 일부 임대인이 전·월세 가격을 한꺼번에 인상하려는 시도를 제도적으로 차단했다”고 평가했다. 그러나 해당 법안은 국회 논의 단계에서부터 재산권을 지나치게 침해한다는 임대인의 극심한 반발에 직면했다. 중장기적 시각에서 임대 주택 공급이 감소해 오히려 임차인이 불리해질 수 있다는 우려도 제기됐다. 명지대 부동산학과 권대중 교수는 뉴시스와의 인터뷰에서 “급등하던 전셋값이 향후 2~3년간 안정될 수 있다”면서도 “전세 물량이 감소해 신규 세입자의 부담이 크다”고 지적했다.
언젠가는 풀어야 할 문제이기에
제21대 국회가 개원한 날 문재인 대통령은 국회 개원연설에 나서 “지금 최고의 민생 입법과제는 부동산”이라고 밝힌 바 있다. 이처럼 정부는 부동산 문제 해결을 위해 ▲다주택자 과세 확대 ▲금융규제 강화 ▲주택공급 확대 ▲임대차 정책의 변화 등의 다양한 정책을 내놓으며 총력전을 펼쳤다. 그러나 정부도 자인했듯 현재까지 현 정부의 부동산 정책은 실질적 효과를 거두지 못했다. 안정화를 목적으로 했던 집값은 현 정부 들어서 꾸준히 상승했고 부동산 정책에 대한 여론은 날이 갈수록 악화하고 있다.
부동산 문제는 정권마다 주요 국정 과제로 선정해 수많은 자원을 투입했지만 완전한 해결을 보지 못했다. 현 정부에서도 반복되는 문제를 근본적으로 해결하기 위해서는 장기적 시각에서 정책을 마련해야 한다는 목소리가 높아지고 있다. 팬데믹으로 침체한 경기 부양과 부동산 안정이라는 목표를 동시에 달성해야 하는 현 상황을 고려할 때 더욱더 빈틈없는 방안이 요구되는 시점이다.
*주택을 담보로 대출할 때 인정되는 자산 가치의 비율. 만약 LTV가 60%이고 1억 주택을 담보로 돈을 빌리면 최대 대출 금액은 6천만 원이다.
**금융부채 상환능력을 소득으로 따져 대출한도를 정하는 계산비율. 만약 연간소득이 5천만 원이고 DTI가 40%로 설정되면 총부채의 연간 원리금 상환액이 2천만 원을 초과하지 않도록 대출 규모를 제한하는 것이다.
박찬웅·김동현·김원겸·신형목 기자
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