다시 쓸 미래, 내일의 지방자치6월 15일, 4년 만에 지방선거(이하 지선)가 실시된다. 그러나 북미 정상회담 등 다른 굵직한 이슈, 그리고 높은 여당과 대통령의 지지율에 묻혀 이번 지선에 대한 관심과 열기는 예전만 못하다. 지방분권형 개헌과 관련된 논의의 중심에서 실시되는 이번 지선은 지방자치의 변화를 여는 열쇠이기도 하다. 과연 이번 지선의 향방은 어떻게 흘러가고 있는지, 주목할 만한 변수들은 무엇인지, 지선을 넘어선 지방자치의 미래에 대해 The HOANS에서 살펴봤다.
지방자치의 과거와 현재
우리나라에서 지선과 지방자치의 역사는 그리 오래되지 못하다. 대한민국 정부 수립 후 1952년에 기초의원과 광역의원을 선출했고, 1960년에 서울특별시장과 도지사 선거가 이뤄졌다. 그러나 5.16쿠데타로 성립된 군사정권 동안 지선 실시는 유신 헌법에서 표현하듯이 ‘조국통일이 이루어지기 전까지’ 사실상 무기한 연기됐다. 군사정권은 6월 항쟁을 통해서 막을 내렸다. 노태우는 민주화 요구에 대한 항복을 의미했던 6.29 선언에서 지방자치의 시행을 약속했다. 그러나 그의 임기가 시작됐음에도 불구하고 지방자치제의 부활은 여전히 오리무중 속에 있었다. 시행의 결정적인 계기가 된 것은 김대중 전 대통령의 단식 투쟁이다. 김 전 대통령은 1990년 10월 지방자치제의 실행을 요구하며 단식 투쟁을 벌였다. 당시 정부는 이 요구를 받아들여 같은 해 12월에 지선 실시를 확정했다. 1991년에 열린 지선에서 기초의원과 광역의원을 다시 선출하기 시작했고, 1995년부터 시작하여 2014년까지 총 6차례 동안 전국동시지방선거가 이뤄졌다.
지방자치는 다시 선거가 시행된 이후에도 여러 우여곡절을 겪었다. 지역 내에서의 이해관계에 따라 공공시설 설치 및 토건 사업에 대해 주체들 사이에서 갈등이 지속됐고, 2010년대에는 무상급식 등과 관련해 교육감과 지방자치단체장들이 대립하기도 했다. 무엇보다 현행 지방자치가 중앙 정부에게 크게 귀속돼있다는 지적이 있다. 3대 무상복지 정책과 청년 수당 정책을 각각 실행하고자 했던 성남시와 서울시가 정부와 빚었던 갈등이 그 대표적인 사례이다. 중앙 정부와 지방 정부 사이의 갈등은 지방자치의 역할에 대한 논란을 빚었고, 이에 지방자치는 지선 직전까지도 논의가 계속됐던 10차 개헌에서도 높은 비중으로 다루어지고 있었다.
결과적으로 이번 제7회 전국동시지방선거는 개헌이 이뤄지지 않은 과도기적 상황에서 치러진다. 그러나 개헌 이슈 외에도 이번 지선은 탄핵 정국 후 1년이 조금 지난 시기에서 이뤄지는 만큼 여러 면에서 주목할 점이 많다고 평가받고 있다. 촛불 혁명을 통한 정권 교체 이후 두 번째 선거에서 여당은 여전히 많은 지지를 받고 있다. 실제로 여당이 압승할 것이라고 예측하는 전문가들이 많다. 대부분의 여론조사들 역시 여당의 후보자들이 대부분의 지방자치단체장과 광역의원, 지방의원 선거구에서 승리할 것이라고 말하고 있다. 이런 상황에서 첫 지선에서는 68.4%에 달했지만 이후에는 50대 초반에 불과한 투표율은 어떻게 드러날지, 그리고 촛불 혁명을 통해 정치적 효능감을 키웠던 청년 세대의 투표율이 높아질 것인지에 대해 관심이 집중되고 있다. 또한 2017년 출범한 문재인 정부에 대한 중간 평가적인 성격을 띠고 있다. 과연 문재인 정부가 예상대로 좋은 평가를 받을 것인지, 아니면 예상치 못했던 ‘심판’을 받게 될지에 대해서도 관심이 집중되고 있다.
수도권 충청 강원은 민주당 텃밭?
다가오는 6.13 지선에서 더불어민주당(이하 민주당)의 승리가 유력할 것이라는 평가가 우세한 가운데 서울시장직에는 박원순 현 시장의 삼선이 예측되고 있다. 5월 30일 진행된 한국리서치의 조사에 따르면 민주당의 박원순 후보는 9명의 후보 중 54%대에 가까운 지지율로 1위를 기록했다. 그 뒤를 잇는 자유한국당(이하 한국당)의 김문수 후보는 15%, 바른미래당의 안철수 후보는 13%가량을 기록했다. 이와 더불어 진행된 서울시의 정당별 지지도 조사에 따르면 여당인 민주당에 대한 지지도가 압도적으로 높았다. 여러 조사기관의 결과 민주당을 지지하는 비율이 50%대에 이르는 것으로 드러났다. 최소 48%에서 최대 56%까지 웃돌았는데 이는 시의원 및 구의원 선거에서도 민주당의 승리를 예측 가능케 한다. 특히 리서치뷰가 5월 2주 차에 진행한 광역비례대표 여론조사에서 민주당이 서울 지역에서 58%의 지지율을 기록하면서 사실상 구의원 시의원 등의 기초의원석까지 독식할 가능성도 농후하다. 또한 2인 선거구로 진행되는 곳에서는 바른미래당과 민주평화당과 같은 소수당은 의석을 차지하지 못할 가능성이 큰 것으로 전해진다. 지난 3월에 정의당 등은 4인 선거구의 개수가 획정안 초안의 35개에서 7개로 줄어든 것에 대해 반발하기도 했다.
인천과 경기 지역도 민주당이 우세하다. 리서치뷰의 조사결과 경기도지사로 출마한 이재명 전 성남시장은 53%가량의 지지율을 기록하며 압도적인 위치를 점하고 있다. 한국당의 남경필 후보는 과거 이재명 후보의 ‘욕설 파일’ 등을 폭로하며 네거티브 전략을 사용한 결과 원래 지지율이 크게 올라 30%까지 지지율을 얻고 있다. 경기도의 자치단체장들도 민주당이 대부분 가져갈 가능성이 크지만, 은수미 성남시장 후보의 정치자금 논란과 더불어 여러 가지 변수가 생길 수 있다는 전망이다. 인천 또한 민주당 지지율이 높으며 특히 박남춘 후보의 지지율이 48%가량으로 매우 높은 편이다.
강원과 충청 지역 또한 민주당의 지지율이 높다. 충청권의 경우 안희정 전 충남지사의 충격적인 사임 이후에도 민주당 후보에 대한 지지율이 여전히 높게 기록되고 있다. 육군사관학교를 충남으로 이전하여 계룡과의 연계를 강화하겠다고 주장한 양승조 후보와 달리 이인제 후보는 천안에 제2청사를 짓겠다는 공약을 내세우고 있으나 지지율은 20%대로 양승조 후보에게 30%가량 뒤지고 있다. 충북에서는 이시종 민주당 후보가 조금 더 큰 차이로 지지율 1위를 차지하고 있다. 나아가 강원 지역에서는 최문순 민주당 의원의 지지율이 59%에 달한다. 평창 동계 올림픽의 성공적 개최가 긍정적으로 작용하고 있다는 분석이다.
격전지 영호남, 승리를 향한 남행열차?
언제나 격전지였던 수도권보다도 이번 지선에서 주목받고 있는 곳은 각 정당의 텃밭인 영호남과 제주 지역이다. 중부지방보다 더 치열한 이유는 최근 민주당의 상승세에 있다. 전통적인 보수정당의 텃밭인 부·울·경(부산, 울산, 경남) 지역에서 민주당이 약진하고 제주도 역시 다른 곳에 비해 초접전 양상을 띠면서 승부를 예측하기 어려워지고 있다. 홍준표 한국당 대표가 사활을 걸고 있는 영남권을 누가 가져갈지도 이번 선거에서 승리의 향배를 좌우할 관전 포인트다.
호남지역에서는 사실상 민주당의 압승이 예상된다. 20대 총선에서 국민의당의 ‘녹색열풍’이 불면서 호남권 지역구 23석을 국민의당이 가져갔으나 민주당은 3석 밖에 챙기지 못했다. 하지만 2017년 19대 대선 때 문재인 후보가 받은 62%의 압도적 득표율을 바탕으로 민주당은 ‘호남 싹쓸이’에 나섰다. 전북지사 선거에서는 호남권 유일 현역인 송하진 지사가 평균 이상의 직무수행 지지를 받고 있어 재선할 가능성이 매우 크다. 광주시장과 전남지사 선거에서도 이른바 ‘친문’ 인사인 민주당 이용섭 후보와 김영록 후보가 매우 우세한 상황이다. 반면 호남권 정당을 표방한 민주평화당이 거의 유일한 대항마로 서부 전남권과 군산 등 새만금 지역권을 공략하고 있다. 하지만 광주시장으로 공천했던 김종배 전 의원이 불출마하며 힘이 빠지고 있는 상황이다.
한국당의 ‘낙동강 전선’인 부·울·경 지역은 이번 선거의 가장 관심 지역으로 떠오르고 있다. 19대 대선에서 동남권 지역 1위를 거머쥔 민주당은 동부 경남, 부산권을 중심으로 세력을 넓히고 있다. ‘드루킹’ 의혹과 특검 등의 여러 의혹들의 중심이 된 경남지사 선거에서도 민주당은 첫 지사직을 노리고 있다. 의혹에도 불구하고 김경수 후보가 고공행진을 달리면서 한국당 김태호 후보는 조선 산업과 지역경제 문제를 들고 공략 중이다. 부산의 오거돈, 울산의 송철호 후보 또한 현직 시장들을 맞서 우세한 분위기를 보이는 중이다. 단체장과 의원 선거에서도 김해, 양산 등 동부권은 민주당, 합천, 산청 등 서부권은 한국당이 쥐고 있는 것으로 평가되고 울산에서는 진보정당의 약진이 주목된다.
이번 선거에서 제주도와 TK 지역은 다른 의미로 격전지에 속한다. 제주도의 원희룡 지사가 바른미래당을 탈당하면서 무소속 후보로 나섰고 문대림 전 청와대 제도개선비서관이 민주당 후보로서 2파전을 형성하며 각종 조사에서 박빙의 승부를 달리고 있다. 원 후보는 좋은 직무수행 지지도를, 문 후보는 높은 정부 지지율을 안고 치열한 다툼을 벌이고 있다. ‘보수의 심장’인 대구시장과 경북지사의 경우 한국당 권영진 후보와 이철우 후보가 우세한 것으로 예측되나 민주당 후보들이 무서운 기세로 추격해오면서 접전이 일어날 것인지에 대한 관심이 모아지고 있다. 한국당의 ‘싹쓸이’를 점치는 시각이 우세하지만, 여당은 수성구, 동구 등을 공략 지역으로 삼고 바른미래당의 표 분산을 노리고 있다.
바뀔 카드는 없나? 선거의 변수
북미회담 돌연 취소 등의 거대한 이슈들로 인해 선거에 대한 관심이 줄어들고 있다는 분석이 있는 한편, 오히려 이러한 이슈들이 이번 지선에서 큰 변수로 작용할 수 있다는 주장 역시 존재한다. 특히 지방선거 하루 전인 6월 12일에 예정된 북미 정상회담의 성공적 개최 여부 및 구체적 내용은 ‘안보’를 핵심적 주제로 부상시키며 선거에 큰 영향을 끼칠 것이라고 평가받는다. 또한 지난달 계속해서 문제가 된 드루킹 게이트 등의 댓글 조작 문제 또한 여론을 변화시킬 수 있는 문제다. 지난 정권과 지지난 정권에서 자행된 문제로 치부되던 댓글 조작 문제가 현 정권에서도 일어났기 때문이다. 실제로 이를 주제로 진행된 KBS, 한국리서치의 조사에 따르면 43.5%의 응답자가 자신의 선택에 영향을 미칠 것이라고 응답했다.
지역별 후보의 공약 또한 변수로 작용할 것이라는 예측도 있다. 예를 들어 군산의 경우 GM공장이 합의 끝에 결국 폐쇄되면서 많은 실업자들과 장기 휴직자 문제를 안게 됐다. 또한 앞서 제시한 평창 올림픽의 성공적 개최로 인해 강원권은 안정적으로 민주당을 지지할 것이라는 예측이다. 한편 한국갤럽이 5월 29~31일에 진행한 조사에 따르면 현직 대통령 국정운영에 대한 긍정적 평가는 75%로 여당에 대한 지지율은 여전히 높은 것으로 드러났다.
우리도 있다. 잊힌 교육감 선거?
이번 지선의 전반적인 낮은 관심도에서 교육감 선거 역시 예외가 아니다. 북미정상회담 등 외교에 비중을 두는 정부에서 교육 이슈가 큰 관심을 받지 못하고, 무상급식 등 핵심 쟁점도 보이지 않는다. 2014년 6회 지선에서는 전체 17석 가운데 진보 성향의 교육감이 약 13석, 중도~보수 성향의 교육감이 약 4석을 차지하면서 ‘진보 교육감 시대’가 열렸다. 당시에는 서울 교육감 후보였던 고승덕 후보의 자녀 문제와 보수 진영 단일화 이슈 덕분에 일부 흥행에 성공했지만 현재는 그런 화젯거리조차 전무하다.
관심도가 낮은 만큼 가장 이득을 보는 것은 현역 교육감이다. 즉 진보 성향의 교육감들의 재선 가능성이 높다는 평가를 내릴 수 있다. 7개 지역 현직 진보 교육감이 단일 후보로 나오고 보수 진영에서는 역시 단일화를 추진해왔다. 하지만 이념 정체성도 흐려지고 단일화 과정이 큰 주목을 받지 못했다. 한편 일각에서는 교육감 직선제 폐지에 대한 논의가 나오고 있지만, 교육 현안에 대해 주도적 권한을 가지는 교육감을 국민이 직접 선출하는 것이 중요하다는 주장이 맞서고 있다. 특목고 폐지 등 현안이 산적해 있고 9시 등교 등 학생들이 체감할만한 정책들을 많이 실현할 수 있는 자리가 바로 교육감인 만큼 신중한 선택이 요구된다.
지선? 아니, 미니 총선!
국회의원 지역구 12석이 걸린 ‘미니 총선’에도 예상치 못했던 관심이 쏠리고 있다. 이번 지선에서는 국회의원 지역구의 재보궐선거(이하 재보선)도 동시에 진행된다. 각각 6명씩 의원직 상실과 사퇴를 통해 열린 이번 재보선은 큰 중요성을 갖고 있다. 현재 선거 전 의석수 민주당 118석, 한국당 111석이다. 두 당의 차이가 5석 차이밖에 나지 않아 이번 결과로 원내 1당이 바뀔 수도 있어 후반기 국회의장, 상임위원장 등 원 구성 협상에도 큰 영향을 미칠 것으로 예측된다. ▲수도권 ▲충청권 ▲부·울·경 각 3석씩, 호남권에 2석과 경북에서 1석으로 나눠진 상황에서 한쪽의 우세는 범여권과 범야권의 균형을 무너뜨릴 가능성도 있다.
가장 주목되는 선거구는 바로 서울의 노원 병과 송파 을 지역구로서 1강 2중의 3파전이 예상되고 있다. 송파 을에는 ‘친문 핵심’ 민주당 최재성 후보와 MBC 아나운서 출신 한국당 배현진 후보가 공천된 가운데 논란은 바른미래당에서 나왔다. 손학규 선대위원장의 전략 공천와 경선 1등 출신의 박종진 후보 공천의 사이에서 치열한 당내 갈등이 이슈화됐다. 손 선대위원장이 출마 입장을 계속 번복하다가 결국 박 후보로 결정됐다. 노원병에선 ‘박근혜 키즈’로 불렸던 바른미래당 이준석 후보와 ‘안철수 키즈’ 한국당 강연재 후보가 맞붙었지만 전 노원구청장 김성환 후보가 우세한 상황에 있다. 무공천한 경북 김천시를 제외하고 대부분의 지역에서 민주당의 우세가 점쳐지는 가운데 어느 정도의 파급력을 낼지 주목된다.
민선 7기 새로운 지방정부의 미래
현재 대부분의 수도권 지역과 여타 지역은 민주당의 지지율이 압도적이다. 드루킹 게이트와 경제 관련 논란에도 불구하고 민주당은 여전히 국민 대다수의 지지를 받고 있는 것이다. 여전히 변수는 존재하지만 이번 지선에서 민주당의 승리는 사실상 확정적이라고 평가받는다. 이는 곧 지방자치단체 대부분을 여당의 당원 혹은 지지자들이 차지하게 될 것을 짐작케 한다. 여당과 지방 정부의 갈등이 줄어들면서 국정 운영이 수월해질 것이라는 전망이 있다. 반면 지방 정부 간의 견제 약화로 인한 부패의 우려 또한 존재한다.
경기 침체가 가장 큰 문제로 떠오르는 민선 7기에서는 지방 정부의 지역경제 활성화 문제도 하나의 과제로 남겨지고 있다. 지방 정부간 연계, 그리고 중앙 정부와의 원할한 소통이 필요하다는 주장이 많다. 특히 이번 지선을 통해 지역 간, 수도권과 지방 사이의 경제적 간극을 해소 할 수 있을 것이라는 기대가 커지고 있다. 경제 분야의 문제뿐만 아니라 수도권 지역의 미세먼지 문제와 같이 각 지역이 갖는 문제를 상호 연계를 통해 효율적으로 해결하길 바라는 국민들이 많다는 것이다.
지방자치의 미래와 유권자의 태도
부활한 지 아직 30년이 채 되지 않은 지선과 지방자치는 지속해서 변화해나가고 있다. 이러한 변화에 대하여 이번 6월에 치러지는 지선 시기만 관심이 집중되고, 끝난 후 얼마 지나지도 않아 불길이 사그라져서는 안 될 것이다.
특히 곧 이뤄질 개헌 이후의 지방자치가 중요하다는 지적이 나오고 있다. 문재인 정부에서 제시했던 개헌안과 더불어 많은 진보 단체에서는 지방자치에 대한 강화가 헌법에 명시되어야 한다고 주장한다. 개중에서는 이제는 지방자치를 넘어서 그 이상의 ‘지방 정부’ 혹은 ‘연방제’까지로 나아가야 한다는 주장까지 나오고 있다. 그러나 미국 등의 다른 연방제 국가에 비해 작은 영토를 가지고, 지역별 자치의 역사가 깊지도 않은 한국에서 지방 정부 수준의 지방자치가 필요한지에 대한 의문과 오히려 지방 간 재정 격차만을 심화시킬 우려가 있다는 주장 역시 반대 측에서 제기되고 있다.
그러나 지방 현안에서 문제가 발생할 때 시민들이 지방을 대표하는 지자체가 아닌 해당 지역구의 국민의원을 먼저 찾게 만드는 현실은 벗어날 필요가 있다. 3권분립과 수평적 권력분립을 넘어서 수직적 권력분립과 풀뿌리 민주주의에 대한 요구가 어느 때보다 강하게 나타나고 있는 시대이다. 민주화 시대 이후의 국민들은 자신들이 국가의 주인이라는 인식을 누구보다 확고히 하고 있는 만큼, 이들이 적극적으로 국정에 참여할 수 있는 수단으로서 지방자치는 강화되어야 할 것이라는 목소리가 커지고 있다. 새로운 시대의 새로운 지방자치를 위해 국민들은 적극적으로 국정 현안에 관심을 가지고 주도적으로 이번 선거에 임하는 동시에 지방자치 전반에 대해서 선거 이후에도 관심을 잃지 않을 것을 요구받고 있다. 지자체 역시 더는 특색도 없는 지역사업을 밀어준다는 핑계로 이름만 번지르르한 축제 따위나 개최하는데 머물러서는 안 된다. 이제는 진실한 국민의 목소리를 모아 새로운 가치를 창출해내야 한다. 그 모든 새로운 것의 시작이 이번 6월의 지선인 것이다.
김지용·권정우·박한웅 기자
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(사진=연합뉴스)
